国库集中收付制度改革讲座

一、财政国库职能定位

国库定义：财政部门代表政府控制预算执行，保管政府资产和负债的一系列管理职能。国库管理目标：有效控制预算执行；规范和高效管理国库现金及债务；及时准确地提供完整的预算执行报告,为财政管理和宏观调控服务。其职能主要有：一是现金管理；二是政府银行账户管理；三是组织预算执行，包括收入和支出；四是国库现金资本运作。

二、什么是国库集中收付制度

1、建立国库单一账户制度；对财政资金实行集中收缴和支付的管理制度；财政资金的余额只保存在国库单一账户，通过国库单一账户体系支付到最终商品、劳务、工程提供者。

2、建立完善的国库集中收付技术支撑系统：①收入管理系统、②支付管理系统、③现金管理系统、④账务核算系统等。具体包括：一是以国库单一账户体系为政府资金的运作基础。即所有的政府资金都要通过财政部门在银行开设的统一账户体系管理和核算，一级政府只能有一本收支账。二是以国库集中收缴和集中支付为政府资金收支运行的基本方式。即以国库单一账户体系为基础，收入通过国库单一账户体系直接缴入国库，征收单位不设立过渡性存款账户；支出通过国库单一账户体系直接支付到商品和劳务供应者或最终用款单位，预算单位花钱不见钱。三是实行高效的国库现金管理。即所有未支付的财政资金余额均由财政部门统一持有，并在货币市场进行运营，以实现降低财政筹资成本、提高资金运行效益和实现宏观经济调控的目标。为保证国库集中收付制度运行，市场经济国家普遍设有比较健全的财政国库管理机构和国库现金管理机构，并建有先进的管理信息系统。根据这些基本特征，国库集中收付制度通常也称为国库单一账户制度，或称现代国库管理制度。

三、为什么要进行国库集中收付制度改革

（一）现行财政国库管理制度的问题。

现行财政资金的收缴与拨付管理确实存在许多问题。主要表现在三个方面：一是单位账户过多过滥，缺乏统一管理, 家底不清，管理混乱。征收机关和预算单位分散、多重设置财政资金账户。大量财政收入通过设置过渡性账户收缴。财政支出通过各级预算单位设置的财政资金账户逐级拨付。二是预算执行透明度不高，不能对预算执行过程实行有效监控。无法完整、准确、及时反馈财政资金运行信息，不能满足政府对宏观经济管理的要求。一些单位存在的不按预算执行、资金挤占挪用等违反财政纪律、财经纪律的行为，乃至经济犯罪，都在一定程度上与落后的资金运行机制有关。三是资金运行效率较低。各单位层层占压资金，导致财政资金运行效率较低，难以降低财政筹资成本和提高资金使用效益。

（二）国际上财政国库管理通行做法。

从国际经验来看，市场经济国家在国库管理方面进行了长期的探索，逐步形成先进的现代国库制度。经历了三个发展阶段：一是分散设置账户：所与我们改革之前的做法相似；二是实行国库单一账户制度：一级政府收支只有一本账，不允许有游离于国库单一账户之外的政府性资金。最早产生于英国，已有200多年的历史；三是集中收付:以国库单一账户体系为基础，对财政资金实行国库集中收付。这项制度在市场经济国家已有60多年历史，发展中国家从20世纪60年代以来，逐步实行了这项制度。我国的台湾省也是从60年代开始实行这项制度。与国际上普遍实行的现代国库制度相比较，我国的财政国库管理制度还相当落后，必须及时改革，才能适应现代市场经济管理的要求，使我国财政国库管理制度早日步入国际先进行列。市场经济国家国库管理的共同特点：一是建立国库单一账户体系：所有财政性资金都通过财政开设在中央银行或商业银行的国库单一账户体系管理。二是实行国库集中收付制度：收入通过银行清算系统直接缴入国库单一账户，不设立过渡性账户。支出通过财政直接支付或财政授权预算单位支付，由代理银行将资金拨付到收款人或用款单位。三是财政部门设立专门的国库支付执行和现金管理机构。

(三)党中央高度重视财政国库改革。

十五届六中全会《决定》明确要求“推行和完善部门预算、国库集中收付、政府采购和招投标等制度”。十六届三中全会《决定》再次要求“深化国库集中收付管理改革”，“完善预算编制、执行的制衡机制”。 九届人大《十五计划纲要》提出：“改革国库制度，建立以国库单一账户体系为基础的现代国库集中收付制度。”国务院《关于财政国库管理制度改革方案有关问题的通知》要求：“在十五期间全面推行财政国库管理制度改革。”

（四）省委、省政府对改革有明确要求。

《中共湖北省委常委会2004年工作要点》（鄂发[2004]2号）深化财政支出管理体制改革。重点扩大部门预算改革，在29个省直单位实行比较规范的部门预算；在省直部门全面推行国库集中收付和预算外资金管理制度改革。省委办公厅、省政府办公厅转发《省财政厅关于进一步深化预算改革全面推行国库集中收付制度的意见》的通知（鄂办发[2004]20号）：2004年，省直29个比较规范的部门预算单位，要全面实行国库集中收付制度改革，其余87个部门从下半年开始全部纳入国库集中收付改革的范围。省委办公厅、省政府办公厅印发《省源头治腐工作领导小组关于2004年反腐败抓源头工作安排及责任分工意见》的通知（鄂办发[2004]23号）：深化国库集中收付改革，进一步完善财政国库管理制度体系，形成统一健全的财政收支管理范围。 2004年2月18日，省委书记俞正声同志在《省直10部门2003年度国库集中支付改革试点预算执行情况报告》上批示：“这件事要心狠、手辣，来不得半点温情。办好了，是对改进机关作风、制度建设的重要突破，可以使很多干部少犯错误，是‘学、查、改’活动的重点成果。去年有成绩，但手软，今年应加大力度。” 2004年3月18日，省委书记俞正声同志在全省财政管理制度改革电视电话会议上强调：“在财政管理制度改革上，除国家安全利益外，没有特殊的部门，没有禁区！任何地方和部门都没有理由不搞部门预算，不搞国库集中收付，不搞收支两条线，不搞政府采购。谁在这个问题上想不通，阻挠改革，阳奉阴违，或者明知故犯，都要严肃批评教育乃至进行组织处理。财政四项改革必须限期推行，逐县、逐单位验收。” 省长罗清泉同志2004年2月20日、常务副省长周坚卫同志2004年3月1日在《湖北省省直10部门2003年度国库集中支付改革试点预算执行情况报告》上批示：要认真总结，肯定成绩，研究和解决好改革中的突出问题，如授权支付比重过大、新老账户并存、多头开户、有关制度建设等问题，进一步提高工作水平，取得改革的更大成效。周坚卫批示：去年国库集中收付迈出了关键性一步，今年的步子要更大些，对有些专项资金都应通过国库直接支付到项目，要下大决心。所有非税收入都应直接入库。

四、国库集中收付改革内容

通过借鉴国际先进经验，结合我国具体国情，财政部对我国国库集中收付制度进行了研究。2001年2月，国务院第95次总理办公会议，原则同意财政部和中国人民银行上报的《财政国库管理制度改革方案》。按照改革方案的要求，我国财政国库管理制度改革的目标是：建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代国库管理制度，确立了国库改革的基本框架：按照政府预算级次，建立国库单一账户体系；所有财政性资金都逐步纳入各级政府预算统一管理，收入直接缴入国库或财政专户，支出实行财政直接支付或者财政授权支付的方式集中支付到商品和劳务供应者或用款单位；相应建立收付管理及执行机构、管理信息系统和监督检查机制。具体内容包括五个方面：

（一）建立国库单一账户体系。

改革原有账户设置和管理模式，就是要改变目前各预算单位自行分散设立账户进行财政资金收缴和支付的运作方式。这是财政国库管理制度改革的基础。我国目前试行的国库单一账户体系，是按照财政资金的性质和用途，设置五大类账户管理财政资金：一是财政部门在中央银行开设国库存款账户。即国库单一账户，用于管理和核算所有的财政性资金。二是预算外资金财政专户。由于预算管理改革还有待于进一步深化，一些单位还存在非税收入，暂时保留预算外资金财政专户，用于办理预算外资金的收缴和拨付业务。三是财政部门在商业银行开设的为自己开设的财政零余额账户，用于办理财政直接支付业务。零余额账户含义：财政部门为本部门和预算单位在商业银行开设的账户，用于财政直接支付和财政授权支付及清算。该账户无余额过夜，故称零余额账户。零余额账户分财政零余额账户和预算单位零余额账户。保持零余额的基本做法是，每日营业时，财政支出通过该账户进行支付，营业终了，该账户与国库单一账户清算，做到零余额。四是为预算单位开设的预算单位零余额账户，用于各预算单位的财政授权支付业务。为预算单位零余额账户，既可以转账，也可以提取现金。五是经政府同意特批的特设专户。如粮食风险基金专户，用于一些特殊资金的管理。此外，为与财政专户相配套，方便各部门收缴预算外资金等非税收入，财政部门还为一些部门开设了中央财政汇缴专户，这个账户只收不支，属于零余额账户类型。

（二）收入实行国库集中收缴。

在收入收缴方面，目前重点是改革非税收入收缴管理程序。即以国库单一账户体系为基础，将收入直接缴入国库。具体做法是，按照方便缴款人、提高运行效率的要求，取消各单位的收入过渡性存款账户，使用新的财政执收票据，采取直接缴库和集中汇缴的方式将收入缴进财政专户或国库，保证财政收入及时足额入库。收入按新的政府收支分类标准分类（预算内、外）。将收入由现行就地缴库、集中缴库、自收汇缴三种方式，简并为直接缴库和集中汇缴两种方式。其中：直接缴库是指缴款单位和缴款人依法直接将应缴收入缴入国库单一账户或预算外资金财政专户。集中汇缴上掼、指征收机关依法将所收的应缴收入汇总缴入国库单一账户，或预算外资金财政专户。

（三）支出实行国库集中支付。

1、支出类型：财政支出按是否对社会资源和生产要素形成直接需求的标准，分为购买性支出和转移性支出两大类。在国库集中支付中，为适应支出支付改革的需要，对人代会批复的部门预算，在支付管理上进一步细分。根据支付管理需要，将财政支出分为四类：一是工资支出：即预算单位的工资性支出。二是购买支出：即预算单位除工资支出、零星支出外，购买服务、货物和工程项目的支出。三是零星支出：即预算单位购买支出中的日常小额部分，未列入《政府采购品目分类表》或列入该表但未达到规定额度的支出。四是转移支出：即拨给预算单位或下级财政部门未指明具体用途的支出，如中央对地方一般性转移支付、拨付企业的补贴等。

2、国库集中支付方式：对不同类型的支出，分别实行财政直接支付和财政授权支付。一是财政直接支付：财政部门开具支付令，将支出直接支付到收款人或用款单位，包括工资支出、大额购买支出、转移支出。二是财政授权支付：预算单位根据财政授权，自行开具支付令，将支出直接支付到收款人，包括小额购买支出、零星支出。 财政直接支付就是由预算单位按批复的部门预算和用款计划，向财政部门提出支付申请，财政部门审核无误后，向代理银行签发支付令，并同时向中国人民银行国库部门发出支付信息，财政资金从财政部门零余额账户直接支付到收款人或用款单位，并实现与国库单一账户的清算。这种支付方式主要适用于工资支出、购买支出、转移支出。工资支出和购买支出支付到收款人，转移支出支付到用款单位。直接支付是改革初期财政资金支付主要方式。财政授权支付就是由预算单位按照批复的部门预算和用款计划，向财政部门提出授权支付的月度用款额度，财政部门批准月度用款额度后，通知代理银行、预算单位和中国人民银行国库部门，预算单位在月度用款额度内，自行开出支付令，通过本单位零余额账户将资金支付到收款人，并与国库单一账户进行清算。这种支付方式主要适用于未实行财政直接支付的购买支出和零星支出，即单位的经常性小额支出。      

3、国库集中支付结算方式：财政直接支付和财政授权支付的结算,主要实行转帐方式 ; 也可以采取“国库支票”、现金或现金支票方式结算。财政直接支付采用财政直接支付凭证、国库支票或电子手段结算。财政授权支付采用专用支票结算。

4、用款计划概念。用款计划，按季分月编制，包括直接支付计划和授权支付计划，（预算单位分月用款计划）。一级预算单位汇总下级预算单位的用款计划上报候批。财政部门审核用款计划。一级预算单位根据财政部门批准的用款计划总数，下达各级预算单位的用款计划并抄送财政部门。预算单位按照批复的用款计划按照直接支付和授权支付的程序进行支付操作，不允许超过计划支付。分月用款计划中直接支付与授权支付审核方式差异：由于授权支付主要是单位人员经费、公用经费之类，对月用款计划中的授权支付计划将尽可能按均衡原则编制计划，计划审核上尽量简化。对专项资金是直接支付的主要内容，用款计划重点是审核专项资金计划。部门预算中，哪些资金实行财政直接支付，哪些资金实行财政授权支付，由财政部门根据资金的性质、用途和管理方式确定。还有一个预算单位比较关心的问题，就是结余资金的处理问题。实行国库集中支付后，年度终了，由于用款进度等原因还没有支付出去的资金都保留在国库单一账户上。按照改革方案的规定，这些结余资金，经过一定程序审批后，可由单位在下年度继续使用，不改变资金的所有权。

（四）建立政府财政管理信息系统。

一是实行国库集中收付制度后，财政收付业务量呈几何级数增加，再加上管理上的需要，必须有强大的信息系统支持。国务院已经批准财政部围绕预算、国库管理改革而确定的“金财工程”的总体规划，目前正在组织试点实施。“金财工程”的核心，就是实现财政部门、预算单位、代理银行以中国人民银行等方面的网络联结，有关部门、单位通过网络进行快捷的业务处理、信息交换和查询。二是在支付方面，建立部门财政直接支付和用款计划的网上申报及自动审核，与代理银行的网上信息交换、预算单位的网上查询和对账。三是在收缴方面，建立非税收入收缴管理信息系统，为执收单位安装非税收入收缴执收单位开票软件，将执收单位的收入项目、标准等信息固化到系统中，并可根据收费政策的调整变化，及时更新开票软件；各部门通过信息系统能够掌握本系统各单位的收入来源和执收情况，各执收单位可以在网上进行数据核对和统计分析。

（五）建立新型的财政国库动态监控机制

一是在国库单一账户体系下，利用现代信息网络技术对财政资金收缴和支付实现全过程动态监控，加强对财政收支的事前、事中监督。二是在收缴方面，对执收单位每一笔缴款的收入项目、执行标准、使用账户等收缴要素进行实时监测。三是在支付方面，对预算单位支付每一笔资金的支付对象、支付数量、付款科目、付款用途、付款账户、收款人、收款账户、交易时间等付款要素进行实时监测。一旦发现问题和疑点，能够迅速进行核查。财政资金运行的透明度大大提高，监管力度明显加强，有效地保障了财政资金的安全和高效。在中央级前一阶段的改革试点中，有的单位违反规定从零余额账户向外转钱，有的大规模提取现金，用假发票冲账，违法违纪，及时发现，及时处理，性质严重的已提交纪检监察部门处理。

五、国库集中收付制度改革应坚持的原则

参考国际上的先进经验，结合我国实际情况，我国国库集中收付制度改革强调了坚持“三个不变”的原则。一是不改变预算单位的预算执行主体地位。改革前，各部门是预算执行主体，改革后，各个部门仍然是预算执行主体。人代会批准的预算具有法律效力，预算确定的事项由各部门执行和组织实施，财政部主要是监督预算执行过程，财政国库主要是为部门搞好预算执行提供服务，各单位预算执行主体地位不会下降。二是不改变预算单位资金使用权限。预算一经人代会审议通过后，各部门使用预算资金时，只要符合人代会审议通过的预算，如何使用仍然由部门掌握，资金的支配权和使用权由各单位掌握，具体使用方向、项目开支都是按预算确定的内容执行。财政部主要是保证部门预算是什么，部门执行的就是什么。预算单位什么时候用钱，财政国库就要在什么时候按规定程序支付到位。三是不改变预算单位财务管理和会计核算权限。改革前，预算单位在财务管理和会计核算方面履行哪些责任和权限，行使哪些职权，改革后依然不变。与会计集中核算的做法根本不同。财务会计管理工作仍然是各部门的一项重要工作，不仅不能削弱，而且还要加强，要积极提高单位财务管理水平和财务人员的政治业务素质。这些原则表明，这项改革没有改变各部门的基本职责权限，既没有剥夺预算单位的资产拥有权，也没有侵犯预算单位的合法利益，并没有哪么可怕。改革只是建立一种新的规范和机制，由大家共同遵守，以加强资金使用管理，提高资金使用效益。

六、财政国库管理制度改革，到底改了什么？

主要有五个改变：一是账户设置的改变，改多头开户为国库单一账户；二是收付方式的改变，改分散收付为财政集中收付；三是资金保存方式的改变，财政资金在实际支付前统一保存在国库单一账户；四是预算执行信息反馈方式改变，从事后变即时，从隐蔽到公开；五是监督方式的改变，变事后监督为全过程实时监督。正是这种变化，人们传统的理财观念要随之改变：一是强调预算的刚性，减少随意性；二是突出量力而行、量入为出观念，即有多少钱办多少事，没有钱不办事；三是强调用款的计划性，克服盲目性。正是这种变化，对部门和单位管理水平要求更高要求：主要有人员素质要求、设备要求、沟通能力要求、领导支持要求。

总之，国库集中收付改革是大势所趋；单位办事要有预算；开支要有资金用款计划；财政性资金要尽量支付到最终收款人账户—“直达”；单位有充分有机动对零星开支及一般公用经费享有授权支付；项目资金原则上财政直接支付；取消收入过渡户，执收单位的账户改为财政汇缴账户，财政银行代收，收入直达国库或财政专户；集中支付后，不改变单位的资金使用权、财务管理权、会计核算权；零余额账户对单位来说没有实质的区别，单位可以享有快捷的财政支付服务。